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82修宪中的“两院制”方案(2)

2015-08-20 | 查看1706次 | 来自:同文文化

  第一,现在全国人民代表大会代表人数过多,不利于大会讨论和决定问题、行使最高国家权力。为此,可以考虑减少代表人数。从代表构成来看,过去对先进工作者、英雄模范人物和其他方面人士的安排照顾考虑偏多,今后应当选举那些在各方面确有代表性的、有活动能力的、真正能代表人民行使权力的人担任代表。

  第二,关于全国人民代表大会的组织,可考虑分设“地方院”和“社会院”两个院。“地方院”由各省、自治区、直辖市和各少数民族的代表组成。“社会院”由各界和各行各业的代表组成。两院人数相等,每院600人,任期相同,享有平等的权力,共同行使立法和其他属于全国人大的职权。对法案和其他议案的倡议权,可按照性质的不同,分别规定属于某一院。原则上,“地方院”可着重考虑和讨论有关地方和少数民族的问题。“社会院”可着重考虑和讨论有关各界和各行各业的问题。两院不仅能对政府起监督、制约作用,而且也可以互相制衡,使通过的法律和决议更为严谨、准确,实行的监督更为有效。当然,减少代表人数在人事安排上会有困难,但可用另设其他适当机构或安排名誉职务和进行思想工作来解决。

  胡乔木也报告了在这个问题上的不同意见:我国的人民代表大会历来只有一院制的传统,干部和群众已经比较习惯了,可以减少代表人数,改进代表的构成,但仍实行一院制。

  这里,胡乔木将自己对于“两院制”的设想,讲得更为精炼、准确。他虽然全面报告了“两院制”和“一院制”两种方案,但显然是偏向于实行“两院制”方案的。

  征求意见

  1981年初,秘书处连续召集北京和外地的专家学者开座谈会。

  谈到人大的组织结构问题,主张一院制和两院制的人都有,各自陈述了自己的主张和设想,但并没有达成共识。

  值得注意的是,参加座谈的人有一个趋同的意见,那就是现有的人大代表名额过多,应当减少,使它成为一个真正能议事和决定问题的工作机关,并认为全国人大常委会的组成人员应当实行专职,还应具备一定的社会活动能力。在这方面,宪法学者吴家麟、张光博的意见有一定代表性。

  吴家麟说,实行两院制的理由不充分。现在的主要问题,是代表人数太多,没法进行工作。建议减少代表人数,不超过1500人。列宁说过,代表机构应当是工作机关。这一条我们忘得一干二净。我们的代表很多是安排性质的。安排问题应另想办法。

  张光博认为,设两院的想法是好的,但是设两院增加了层次,集中意见更费时间,影响提高工作实效。特别是,两院的代表如何产生?是否考虑从选举上进行改进,按地方选举和职业选举相结合,选出的代表在一起开会。我国的国情和资本主义国家不同,两院制不是实质问题。

  1981年2月,修宪委员会秘书处征求各地意见。

  对人大实行一院制还是两院制的问题,各地意见仍不一致。北京、上海、辽宁等14个地方赞成设两院,认为这有利于充分发扬民主,使人大审议决定问题更加慎重、周到。河北、山东等11个地方不赞成设两院,认为这种体制集中意见很麻烦,不适合现实国情。

  此后的研究并无太多的新进展,仍然是两种意见争执不下。为此,秘书处提出了两种方案,以供进一步研究选择。

  在1981年7月提出的宪法修改第五次讨论稿和汇报中,将“一院制”的方案放在了前面。在陈述理由的时候,除讲了我国历来只有一院制的传统,干部和群众已经比较习惯外,又提出了新的考虑:一院制活动比较方便,两院制议事比较复杂,两院之间容易产生纠纷,影响工作效率,而且国家主席、总理等得忙于出席两院会议,时间上有时会安排不过来。这多少反映了修宪委员会秘书处思路的调整和变化。

  彭真直接主持修宪工作

  这期间,胡乔木除承担修宪的组织工作外,还花极大精力主持起草了建国以来若干历史问题的决议草稿,工作紧张而辛苦。决议通过之后,他因病休养。邓小平遂委托彭真直接主持宪法起草工作。

  彭真对前一段的修宪情况是了解的,对修宪工作中的民主气氛和各方面提出的好的见解和建议感到满意,但对一些重要问题包括一院制还是两院制上的较大分歧,也感到忧虑。于是他提出了以1954年宪法为基础搞修宪的第二方案的工作思路。

  1981年7月22日,在北戴河,彭真听取秘书处负责人胡绳、王汉斌等汇报前一段工作情况,并研究了几个问题。首先是两院制问题。

  彭真问,秘书处赞成两院的多不多?两院制是怎样提出来的?什么理由?与政协重不重复?对于不一致的意见,有什么结论?胡绳汇报说,是胡乔木提出来的,试写了两个方案,倾向于搞两院,目的是分别深入讨论。他还汇报了减少代表和常委会人数、建立专门委员会的设想,然后说,大家想着重把人大和人大常委会搞得实一些,问题搞得深一些,这是趋势,问题是怎么落实,怎么改变“橡皮图章”的形象。

  彭真是不赞成两院制的,为此事先曾与邓小平沟通,两人意见一致。邓小平的考虑是,“人大就是一院制,搞两院制,两院意见不一致,很难办”。彭真在谈了英国、美国、苏联两院制的一些情况后明确表示,还是一院制。

  这之后,彭真几次谈到了人大的组织结构问题。他说,一院还是两院?还是一院制。两院没有什么优越性。两院制的老祖宗是英国。当时资产阶级与封建势力妥协,贵族保留部分权利,现在贵族院不起什么作用。瑞典过去是两院,现在已经改为一院。美国是联邦制,小邦怕被大邦吞掉。我们不是联邦制国家。苏联在联盟院之外再建民族院,是因为有加盟共和国。我们实行民主集中制,一院制便于工作。

  邓小平在后来会见香港特别行政区基本法起草委员会全体成员时,对于这个问题讲得更明确:西方的民主就是三权分立、多党竞选等等,我们并不反对西方国家这样搞,但是我们中国大陆不搞多党竞选,不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。如果政策正确,方向正确,这种体制益处很大,很有助于国家的兴旺发达,避免很多牵扯。当然,如果政策搞错了,不管你什么院制也没有用。

  因此,在按照修宪第二方案(即以1954年宪法为基础)起草的几次宪法修改草案中,秘书处都按一院制的思路设计方案,没有再把两院制的考虑纳入其中。

  人大制度不断改革

  1981年夏秋之际,彭真对参与修宪工作的人多次谈话,内容涉及面很广。在谈到实行民主、广开言路问题时,他说:“对于修改宪法要考虑的问题,在这里尽管谈,政治、经济、文化,海阔天空。但有一条,就是又算又不算。我说的又算又不算,你们说的也又算又不算。对的算,不对的不算。大家赞成的算,不赞成的不算。这样,大家谈就可以放开、自由一点,要养成这个民主习惯。”他又说:“民主是要有时间的,是不能怕麻烦的,现在麻烦一些,以后就好办了。”

  两院制问题,就是在这样一个背景下提出的。它的提出,与两个重大问题直接相关。一是像文革这样的错误是党的主要领导人做出的决策,属全局性的、长时间的错误,其所以发生,一个重要原因是对权力的行使缺少有效制约。二是人民代表大会制度虽然已经建立,初期在国家政治生活中也发挥过积极作用,但后来实际上逐渐被废弃,人民行使国家权力的宪法原则在文革中荡然无存。人们希望把这个制度做得实一些,保持国家的稳定、发展。

  无论是一院制还是两院制,都属议会的组织结构问题。这里面既无东方西方的区分,也没有“姓资姓社”的对立。其利弊得失,很难从抽象的理论原则加以判断。如何选择,完全取决于一个国家的历史传统、民族状况和社会结构等因素。笔者在立法机关工作多年,深知世界上没有十全十美的方案和制度。一个被采用的方案,并非完美无缺。一个被否决的方案,也不是一无是处。

  10年前,笔者为全国人大常委会作了一次人民代表大会制度的讲座,顺带简要谈了一下两院制问题。我主要讲到:议会采用一院制还是两院制,属于议会组织结构问题。一院制就是由一个单一的议会机构统一行使议会职权;两院制就是议会由两个独立并行的机构组成,分别行使议会职权。据统计,世界上实行一院制的有110多个国家,是多数;实行两院制的有70多个国家,是少数,主要是一些联邦制国家和西方发达国家。两院制议会除按选区选出众议院(或者下院)外,产生第二院的基本宗旨在于实行代议机构自身的权力制衡。如英国历史上主要着眼于维护贵族利益,现在则主要着眼于平衡政党之间的利益;美国在于平衡各州之间的利益;前苏联在于平衡复杂的民族关系。我国没有党派利益和突出的民族利益、地方利益之争,因而不存在设立两院制的基础和条件,采用人民代表大会制度一院制,更适合我国国情。

  至于对胡乔木,更不应当产生误判。他提出两院制的方案供中央和修宪委员会研究,完全是为了把人民代表大会搞得更实在、更民主一些,绝不是、也不可能提倡所谓“西方民主”。

  此外,胡乔木对82宪法的贡献是多方面的。例如,在宪法结构上,他力主并实现了将公民权利的内容置于国家机构之前,首倡建立国家审计机构并研究拟定了有关条文,努力恢复设立了国家主席,等等。

  1981年12月14日,他对胡绳、王汉斌等说:如何发挥人大常委的作用,需要研究解决。我原来设想搞两院制,现在看来很难行得通。但人大常委权力一定要大,要在宪法上写清楚。人大常委不是荣誉职务,主体一定是能工作的。最终通过的82宪法,增设了若干专门委员会以协助人大和它的常委会开展工作,增强了人大常委会的地位,扩大了常委会的职权。

  由于实行了民主的工作方法,这次修宪中,各国家机关、社会团体和各地方都提出了大量的意见和建议,汇集起来有五大册,五、六万字。不同意见的争议、交锋,有利于凝聚共识,也有利于宪法修改委员会和全国人大权衡利弊得失,做出抉择。

   上世纪80年代,人大工作确实出现了前所未有的生动活泼的新局面。此后,在1987年通过的《全国人大常委会议事规则》中,把立法工作中的“一审制”改为了“多审制”,并建立了“联组会”制度,对议案展开大范围交流和辩论。这些举措,都使人大朝着民主、求实的方向迈进了一大步。

  关于如何发挥各界别代表在人民代表大会中的作用和专长,设“社会院”的方案虽难以实行,但这终究是一个需要解决的问题。中共十三大看到了这个问题,专门论述了改进选举制度的问题,提出:“为了使候选人具有较为广泛的代表性,今后除继续坚持按地区选举的制度外,可以辅之以按界别选举和其他方式产生部分代表的办法。”对此,立法机关曾反复研究,只是由于技术操作层面的困难,才没有付诸实施。

  还应看到,“两院制”的方案虽然没有采用,但在以后完善人大制度的工作中,它所提出的现实问题——例如规范和减少代表数量,以便于讨论和决定问题等,仍被一再提上日程。

  在全国人大和党的组织部门的共同努力之下,分两步走,终在1995年初步实现了减少各级人大代表名额并使之法定化的目标。


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